연일 늘어날 걸로만 예상됐던 우리나라의 온실가스 배출량이 모처럼 감소세로 돌아섰습니다. 코로나 팬데믹으로 줄어들었던 온실가스 배출량이 엔데믹 이후 반등할 거란 우려와 달리, 2022년 다시 감소세로 돌아선 것으로 예상됐습니다. 탄소중립녹색성장위원회가 내놨던 2023년 배출 목표보다 더 나은 결과를 미리 낸 겁니다. 앞으로 더욱 급격한 감축과 전면적인 에너지전환이 요구되는 상황에서, 조금은 반가울 수도 있는 소식이죠. 그런데, 이 결과를 해석하는 정부의 관점은 이러한 희망을 우려로 바꿉니다. 정부가 밝힌 감소의 주요 원인은 “정부의 에너지 정책 변화와 산업 부문의 배출 감소, 무공해차의 보급 확대”입니다. 이를 각각 살펴보겠습니다.
2022년 발전(전환)부문의 배출은 전년 대비 4.3% 줄었습니다. 2020~2022년, 해마다 발전량이 늘어났음에도 배출량이 줄어든 것은 고무적인 일입니다. 지난해보다 석탄과 LNG 등 화석연료를 이용한 화력발전량은 줄어들었고, 재생에너지 발전량은 23.4%, 원자력 발전량은 11.4% 늘었습니다. 문제는, 여기서 '정책 변화'의 결과를 찾아보기 어렵다는 점입니다.
'태양광 중심에서 풍력 중심으로의 재생에너지 비중 변화'와 '원자력발전 확대'는 이 변화의 골자입니다. 상대적으로 규모가 큰 풍력발전 설비의 추가는 오랜 시간을 요하는 일입니다. 2022년 신규 설치된 풍력발전 설비는 95MW에 그칩니다. 현재 추진 중인 대부분의 발전사업 또한, 오래전 사업 허가를 받고 추진됐던 것들이고요.
원전의 경우에도 정부 정책의 영향을 이야기하긴 어렵습니다. 2017년 탈원전 선언 이후에도 원전의 발전량과 원전의 이용률은 우상향했습니다. 만약, 한빛 원전에서 격납건물 부실시공으로 공극(구멍)이 발생하는 일이 없었다면, 그 공극의 개수가 한 손으로 셀 수 있는 수준에 그쳤더라면, 원전의 발전량은 더욱 빠르게 늘어났을 겁니다. 원전의 허가와 건설 과정은 풍력발전과는 비교하기 어려울 만큼 더 오랜 시간을 요합니다. 현 정부가 새로 추진하거나 이전 정부의 방침을 바꿈으로써 추가된 발전 설비가 실제 준공돼 전력을 생산할 수 있는 상황이 아닌 것이죠.
산업부문의 배출은 어땠을까요. 2021년, 유독 많이 늘어났던 산업부문의 온실가스 배출은 지난해 6.2% 줄어들며 2020년의 수준과 비슷해졌습니다. 문제는, 산업부문의 생산량 자체도 줄었다는 점입니다. 이전과 같은 생산량을 유지하면서 온실가스 배출량을 줄였다면, 이는 유의미한 성과로 평가받을 수 있을 겁니다. 하지만 철강, 석유화학, 반도체·디스플레이 등 주요 다배출 업종의 경우, 글로벌 경기 둔화로 인한 수출 감소로 생산량 자체가 줄었습니다. 덜 만들어 덜 뿜어냈던 겁니다.
정부가 또 다른 성과로 내세운 수송부문의 온실가스 배출도 우려스럽긴 마찬가지입니다. 수송부문의 배출량이 2021년 98.6백만톤에서 2022년 97.8백만톤으로 줄어든 것에 대해 정부는 “유가 상승에 따른 경유 소비량의 감소 및 무공해차 보급 확대로 내연기관의 연료 소비량이 줄었다”고 그 이유를 설명했습니다. 휘발유의 소비량은 전년 대비 55만 3천㎘ 늘었지만, 경유 소비량이 76만 2천㎘ 줄었다는 겁니다.
하지만 자세히 뜯어보면, 수송부문의 배출이 실질적으로 줄었다고 보긴 어렵습니다. 2021년, 자동차 주행거리는 3,563억 7,200만km를 기록했고, 2022년엔 3,356억 3천만km를 기록했습니다. 자동차의 이용량 자체가 줄어든 것을 성과로 꼽을 수는 있겠지만, 주행거리당 배출량으로 보면, 276.68g/km에서 291.39g/km으로 도리어 늘어났습니다. 동일한 1km의 거리를 가는데 더 많은 온실가스를 내뿜게 된 것이죠. 이는 유종별 소비량의 증감 때문으로 풀이됩니다. 동급의 차량에서 가솔린 엔진 차량의 효율이 디젤 엔진 차량 대비 떨어지기 때문입니다.
그렇다고 각종 대기오염물질을 내뿜는 경유차를 '재평가'할 수도 없는 상황. 결국, 냉철한 판단보다 '성과 강조하기'에 주력하면서, '누적 41만 9천대, 전년 대비 70% 증가'라는 무공해차 보급 성과의 빛만 바래게 됐습니다. 이 통계로는 “무공해차를 많이 보급했다”고 자랑하기보다, “더욱 신속하게, 더욱 많이 보급하겠다”고 다짐하는 편이 나았던 것이죠.
온실가스 감축을 비롯한 기후변화 정책은 참 어려움이 많은 일입니다. 오랜 기간 정책들이 이어져 왔지만 뚜렷한 성과는 보기 힘들죠. '탄소중립선언한지 고작 얼마나 됐다고 그러냐'는 분들도 있겠지만, 정부 차원에서 기후변화 대응에 나선 것은 생각보다 오래됐습니다.
우리나라가 처음으로 범정부 차원의 기후변화 대응에 본격 나서려 했던 것은 지난 1998년의 일입니다. 당시 국제사회는 유엔 기후변화협약을 통해 온실가스 감축의 필요성과 시급성을 활발히 논의했습니다. 이 논의엔 당연히 한국도 참여했고요. 이미 그로부터 4년 전, 산업연구원은 “유럽과 미국, 일본 등 선진국이 탄소세를 부과할 경우, 자동차, 석유화학, 전자제품 등 우리나라의 15개 주력상품의 수출이 크게 감소할 것”이라는 분석 결과를 내놨던 상황이었습니다. 여기에, 각국 정부의 강력한 온실가스 감축 의지까지 더해지면서 '우리도 감축 압박으로부터 자유로울 수 없는 상황이 찾아올 것'이란 예상에 정부는 1998년 4월, 범정부 대책기구를 구성했죠. 재정경제부, 환경부 등 10개 부처로 구성되고, 위원장은 국무총리가 맡기로 했죠. 지금의 탄소중립녹색성장위원회와 상당히 비슷한 구성과 취지의 조직이 15년 전에 이미 만들어졌던 겁니다.
이 기구는 온실가스 배출 저감 계획을 수립하고, 청정에너지의 보급을 확대하고, 에너지 저소비형 산업구조로의 전환을 추진할 계획이었습니다. 비록 일반 시민부터 담당 부처의 공무원에 이르기까지. 우리의 기억 속엔 잊혔지만, 이 기구는 1999~2001년 4개년의 '제1차 대책'을 내놨고, 2001년 9월엔 〈기후변화협약 대책위원회〉로 확대·개편됐습니다. 2023년의 현실을 봤을 때, 실질적으로 확대된 것이 맞는지 의문이나 적어도 역사적 기록엔 그렇게 남아있습니다.
그로부터 10년 후인 2008년엔 다시금 정부 차원의 기후변화 대응 시도가 있었습니다. 바로, 녹색성장 정책입니다. 그리고 2009년 2월, 위에 언급한 〈기후변화협약 대책위원회〉와 〈지속가능발전위원회〉, 〈국가에너지위원회〉의 기능을 통합한 〈녹색성장위원회〉는 첫 회의를 열었습니다. 그리고, 〈기후변화대응 종합기본계획〉을 통해 “2020년, 온실가스 배출량을 BAU(배출 예상량) 대비 30% 줄이겠다”는 목표를 내세웠죠. 이전까지 총리실 산하의 조직이었던 것에 비해 녹색성장위원회는 대통령 소속 위원회로 거듭나며 정부의 기후변화 대응에 힘이 실리게 됐다는 평가가 나왔습니다. 물론, 다음 정부의 출범 이후, 이 위원회는 다시 국무총리 소속 위원회로 격하됐지만요.
녹색성장 선언 12년 후인 2020년, 정부는 탄소중립을 선언했습니다. 이듬해인 2021년 5월엔 〈2050 탄소중립위원회〉가 출범했고요. 녹색성장위원회가 출범과 함께 영역이 겹치는 기구를 완전히 흡수하거나 일부 기능을 통합했던 것처럼, 탄중위 또한 녹색성장위원회를 통합했습니다. “2030년, 온실가스 배출량을 2018년 배출량 대비 40% 줄이겠다”는 목표와 “2050년까지 순 배출량을 0으로 만들겠다”는 목표를 내세웠고요. 다음 정부 들어서고, 이 조직의 이름은 지금의 〈2050 탄소중립녹색성장위원회〉로 바뀌었고, 그 목표는 여전히 유효한 상황입니다.
이 내용만 종합하면, 우리나라 기후변화 정책은 진보와 진화를 거듭한 것으로 보입니다. '선진국으로부터의 온실가스 감축 압박'을 이유로 대응에 나섰던 나라는 어느새 세계 최초로 '녹색성장'이라는 개념을 내놨고, 국제사회의 흐름과 때맞춰 '탄소중립'까지 선언했으니까요.
매주 월요일, 기후변화와 탄소중립, 에너지전환, 그린뉴딜에 대한 연재기사를 전해드리기 시작한 것은 2019년 11월 25일부텁니다. 이후 2020년 7월엔 대규모 그린뉴딜 계획이 발표됐고, 그해 10월, 2050년 탄소중립 선언과 함께 재생에너지로의 전환에 박차를 가하겠다는 정책이 나왔습니다. 그리고 2021년 8월, 2030년 NDC(국가 온실가스 감축목표)를 40%로 상향한다는 안이 나왔고요.
그렇다면, “우리의 기후변화 정책이 진보했다”, “일찍이 이 문제를 집중적으로 취재해 보도한 보람이 있다”고 말할 수 있을까요. 전혀 그렇지 않습니다. 실질적인 지표이자 성적표 중 하나인 '온실가스 배출량'만 보더라도, 국가가 내는 목소리와는, 정부 정책의 지향점과는 반대로 움직이고 있죠. 마치 온라인상에서 우스갯소리로 “누군가에게 가장 부족한 것이 무엇인지 알고 싶다면, 그의 좌우명을 살펴보라”고 하는 것처럼 말입니다.
공교롭게도, 기후변화 정책과 관련한 정부의 굵직한 결정은 중차대한 위기의 시기와 겹쳤습니다. 기후변화협약 대응을 위한 범정부 기구의 구성은 IMF 구제금융 시기와, 2008년 녹색성장 선언은 전 세계를 강타한 금융위기와, 2020년탄소중립 선언은 코로나19로 인한 팬데믹 시기와 함께였죠. 그간 중요한 문제임은 알지만, 반면 '현실과 동떨어진', '뜬구름 잡는' 문제로도 여겨졌던 기후변화였기에 누군가는 “강력한 드라이브를 걸 수 없었다”고 설명할 수도 있을 겁니다.
그래서 남들도 그럴까, 위안이라도 얻고자 다른 나라들의 지표를 살펴보면 아찔할 지경입니다. 주요 선진국들의 이산화탄소 배출량은 우리가 첫 '범정부 대책기구'를 만든 1998년 이후 뚜렷한 감소세를 이어오고 있었습니다. 정도의 차이는 있을지언정, 우리처럼 우상향하는 선진국은 찾아보기 어렵습니다. 혹여나 “우린 후발주자인 만큼, 감소세로의 전환이 늦어질 수밖에 없지 않느냐”고 할 수는 없을까요.
국제사회가 약속한 〈1.5℃ 목표〉의 기준시점은 산업화 시기입니다. 산업화 이전인 1850~1900년의 지구 평균기온보다 기온이 1.5℃ 넘게 높아지지 않도록 하자는 것이죠. 1850년부터 2021년까지 화석연료 사용으로 인한 국가별 이산화탄소 배출량을 살펴보면, 한국은 전 세계에서 17번째로 많은 이산화탄소를 뿜어낸 나라입니다. 과거 교토 체제 하에서 감축 의무가 부여됐던 나라들 가운데 우리보다 누적 배출량이 적은 나라들도 있을 정도죠. 후발주자이기에 어쩔 수 없다는 핑계도, 지금까지 누적 배출량을 따져보면 한국은 얼마 뿜어내지도 않았다는 핑계도 소용이 없는 겁니다.
그래서일까요. 세계의 굴뚝으로 꼽히는 중국과 인도의 행보는 심상치 않습니다. 중국과 인도는 전 세계에서 재생에너지 확대에 가장 열심인 나라로 거듭났습니다. 국제사회의 감축 압박에 대응할 만한 '까방권'으로 쓰일 수 있을 만큼이죠. 이런 행보는 비단 중국과 인도에 그치지 않습니다.
주요 선진국뿐 아니라 터키, 베트남, 칠레, 멕시코, 요르단 등도 재생에너지로의 전환에 한창입니다. 태양광발전과 풍력발전을 통해 10~40%의 전력을 충당하고 있는 것이죠. 가장 심각한 탄소배출원인 전력의 전환을 통해 효율적인 온실가스 감축에 나서는 겁니다. 이미 기술은 발달했고, 비용도 저렴해졌으며, 투자하는 곳도 많으니… 감축의 가성비가 가장 뛰어난 재생에너지를 통해 온실가스 배출을 줄이는 것이죠.
상황이 이런데도 재생에너지로의 전환을 강조하는 목소리는 '시장 경제에 반하는 환경단체의 주장'으로, 재생에너지 100%로 기업 활동을 하겠다는 글로벌 이니셔티브 〈RE100〉은 '동네 캠페인'처럼 여겨지곤 합니다. 이미 국내 최대규모의 전력 소비 기업이 미국과 유럽뿐 아니라 중국의 사업장에서도 RE100을 달성했고, 그 외 사업장에서도 상당 수준의 재생에너지 사용 비중을 보이고 있음에도 말이죠.
늘어나는 재생에너지 수요에 발 빠른 발전설비 확대와 그에 따른 전력망의 구축이 필요함에도 '재생에너지는 한국에 맞지 않는다'는 주장이 '과학적인 판단'이라 여겨지고 있습니다. 태양광 발전 잠재량이 주요 선진국들과 비교해 전혀 뒤지지 않음에도 말이죠.
더 나아가 '국토가 좁아 설치할 곳도 마땅치 않다'는 주장도 '합리적인 판단'으로 여겨집니다. 국내 농지 면적의 16~17%에 농업과 발전을 병행할 수 있는 영농형 태양광 발전 설비를 설치하는 것만으로도 날로 줄어드는 농지와 농업경제를 지키고, 국가 재생에너지 전원구성 목표를 달성할 수 있음에도 말이죠.
그러는 사이, 해외 유수 에너지 기업들은 우리나라에서의 대규모 발전 사업을 추진하고 있습니다. 이들에겐 분명 '사업성 있는 기회의 땅'인데, 정작 우리 스스로는 '재생에너지 불모지'로 보고 있는 것이죠. 스스로의 가치를 몰라본 결과라면, 미래에 커다란 비판과 책임을 피할 수 없을 겁니다. 반대로 그 가치를 알면서도 고의로 왜곡한 결과라면, 미래가 아닌 지금부터라도 그 책임을 물어야 할 것이고요.
도대체 무엇이 문제인 것일까요. 왜 그런 걸까요. 나름 길다면 긴 세월, 여러 정권을 거쳐오며 기후 정책은 이어져 왔는데 무엇이 부족해서 그런 것인지… 지금까지 4년간 매주 월요일마다 이어온 연재기사의 방법론으론 그 답을 찾기 어려웠습니다. 숫자, 통계, 과학으로는 풀어낼 수 없었던 겁니다. 그래서 11명의 전문가에게 이에 대한 질문을 던졌습니다. 서로 다른 분야 전문가들의 서로 다른 관점과 분석에 대해선 앞으로의 연재를 통해 상세히 전해드리도록 하겠습니다.
박상욱 기자 park.lepremier@jtbc.co.kr